21世纪创投研究院研究员 申俊涵

近年，政府投资基金发展迅猛，成为私募股权市场重要的力量。在推动股权投资市场健康发展、引导新兴产业发展、推动产业优化升级、撬动社会资本投入、培育新质生产力、提高财政资金利用效率等各方面，政府投资基金都发挥了重要作用。

进入2024年，我们看到政府投资基金的设立步伐已整体趋于放缓。由于退出高峰期集中来临，对多地的政府投资基金来说，当务之急是退出管理——如何让在管基金有更好的DPI表现，从而实现资金有效良性循环。

与此同时，部分区域新基金设立仍在积极展开，尤其是中西部地区仍保持高频的节奏。“专精特新”、“新质生产力”、“低空经济”等特定主题的基金，也在各地不断涌现。

随着政府投资基金发展进入深水区，不同区域间政府投资基金的合作互动、抱团取暖变得愈加密切。尤其是对于基金管理经验稍弱的地区，引入头部管理团队跨区域管理当地政府投资基金，正成为一种新趋势。

在基金管理人的招引方面，地方政府正抛出更市场化、更有吸引力的条件。许多地区正在不断降低返投比例，返投的认定方式也更加灵活。同时，当行业对耐心资本孜孜以求，还有一些地区尝试延长基金存续期、完善容错机制等。

当前，规范政府投资基金发展、对政府投资基金实行有效监管的需求日益上升。实际上，中央及地方监管机构已经发布了多项加强政府投资基金市场化运作机制的相关政策，与之配套的监管体系正在逐步建立。

尤其振奋人心的是，在国务院6月19日发布的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》中提到，优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。业内人士认为，这更是为政府投资基金的高质量发展注入强心剂。

我们发布这份报告可谓适逢其时。我们也希望，这份报告为政府投资基金规范健康发展贡献绵薄之力。

通过对各政府投资基金的问卷调研与访谈，结合清科研究中心、CVSource投中数据、执中ZERONE等数据统计，我们在研究中有几项核心发现：

1、在规模方面，政府投资基金设立数量和规模在2016年前后达到增长高峰期，随后政府投资基金每年的新增设立速度有所回落，逐渐步入稳步增长期。虽增速逐渐放缓，但政府投资基金仍是助力国内私募股权基金领域发展的重要力量。

据清科研究中心统计，截至2023年，我国累计设立政府投资基金2086只，目标规模约12.19万亿元人民币，已认缴规模约7.13万亿元人民币。其中，2016年是新设基金的巅峰之年，新设立的政府投资基金有392只，目标规模2.98万亿元人民币，已认缴规模1.6亿元人民币。2023年新设立的政府投资基金有107只，同比下降25.2%；已认缴规模为3118.46亿元人民币，同比下降35.0%。

2.在设立区域方面，北上广深以及江苏、浙江、广东等沿海发达地区政府投资基金依然活跃。中西部地区也逐渐认识到政府投资基金的价值，保持高频节奏新设基金。比如安徽、江西、湖北、湖南等省都有发起设立千亿级规模的基金，“产业基金集群”概念正在兴起。

3.在投资方向方面，各地政府投资基金多倾向于投资战略性新兴产业、未来产业，具体包括新一代信息技术、生物技术、新能源汽车、高端准备、新能源、新材料等。同时，也有政府投资基金鼓励投资有色金属、绿色食品等地方特色产业。另外值得注意的是，“专精特新”、“新质生产力”、“低空经济”等主题基金在不断涌现。

4.在投资阶段方面，出现越来越多支持子基金投资于早期阶段的天使引导基金、创业投资引导基金。同时，诸多政府投资基金并不排斥子基金对后期阶段项目的投资，因为成熟期企业在落实政府产业、就业与税收方面政策效果更加立竿见影。另外，在并购热潮涌动的当下，也有地方政府投资基金提出设立并购基金，为并购市场注入新活力。

5.在投资策略方面，政府投资基金采用直接参股子基金的架构仍是主流，开展直投和跟进投资的政府投资基金呈现逐渐增多的态势。此外，S策略成为新兴趋势，大量国资和政府投资基金正在探索将S基金纳入其运作模式。今年4月，上海100亿科创接力基金启动。陕西、安徽、四川等多地也在今年纷纷设立首支S基金，S基金下沉趋势明显。

6.在政策效能方面，多数政府投资基金对当地重点产业与产业转型的促进效果明显，多数子基金能够完成社会化募资，子基金与直投投资企业对当地税收、就业带来贡献。同时，政府投资基金对子基金的返投倍数、返投认定方式要求逐渐放宽。相当比例政府投资基金对子基金有政策让利。

7.在管理效能方面，绝大多数政府投资基金，建立了健全的制度和规范的操作流程、完善的风控机制、能用信息化建设赋能子基金遴选和投后服务。有相当部分政府投资基金建立ESG/责任投资战略目标及评价体系，以及合理的激励机制。少部分政府投资基金形成有明确细则条款和可操作性的容错机制。

8.在资金效率方面，相当部分政府投资基金愿意披露年度新增投资基金/项目数量与规模，参股子基金所投企业的上市数量等信息，但多数政府投资基金谨慎披露实际退出金额和账面回报。

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